Kamu Borçlanma prensiplerine 2018-2025’te uyuldu mu?
Kamu borçlanmasının prensipleri, kuralları ve teorileri var mıydı?
Evet; kamusal borçlanmada bir dizi temel prensip, kural ve teorinin var olduğu bilinmektedir. Bu prensipler hem ‘’borçlanma neden yapılır?’’ hem de ‘’nasıl ve ne kadar borçlanmalıdır?’’ sorularını yanıtlar. Bu prensipler özellikle gelişmiş demokrasilerde ve İMF/AB tarzı mali çerçeve kurallarına kurumsal olarak uyum olacak şekilde kodlanmıştır.
Bu prensiplerin ne olduğunu ve 2018-2025 döneminde uyulup uyulmadığını inceleyelim:
- Prensip; Kamu borcu, olağan gelirlerin yetmediği belirlenen uzun vadeli bir kaynak açıklığına veya olağanüstü bir duruma karşılık son çarede başvurulan bir araç olmalıdır.
2018’de kur şoku ve Covid gibi olağanüstü durumlar yaşandı. Bu yıldan itibaren bütçe açığı ve borçlanma ihtiyacı özellikle 2020-2022 arasında yüksek mali genişleme ve düşük faiz ortamı eşliğinde sistematik ve tahvil odaklı hale geldi.
Bu dönemde borçlanma ‘’son çare’’ olmaktan öte altyapı, sosyal ve olağan üstü harcamaların standart finansman aracı haline geldi.
- Prensip; Borç stoku ve finansmanı GSYH’ya ve ekonomik ölçütlere göre sınırlı ve dengeli bir çerçeve içinde olmalıdır.
2018’den itibaren yüksek enflasyon ve kredi genişlemesi ile birlikte kamu borç stoku ve faiz giderleri, özellikle 2022’de arttı; faiz giderleri 2022-23’te 2, 2.5 katına çıktı.
2025 bütçe analizlerine göre bu dönemlerde faiz dışı fazlanın tasarruftan kaynaklanmadığını ve borç stoku artışının kısmen yüksek borçlanma ve finansman maliyetiyle desteklendiğini belirtir.
Bu dönem niteliksel bir ‘’çerçeve ve sınır’’ ilkesinin zayıf uyumunu gösterir.
- Prensip; Kamu harcamalarında öncelikle iç kaynak ve TL senetlerle finansman temin edilmelidir; döviz ve döviz kırılganlığı riski düşük tutulmalıdır.
Hazine ve kamu bankaları 2018-2020’de döviz cinsi ve döviz kırılganlıkla yüklenmiş bir borçlanma sürecine girdi; özellikle 2022-23’te kur şoku ve onu takip eden faizlerin yükselişi ile TL cari karşılığı borç stokunu katladı.
2025 analizlerinde döviz kırılganlığı ve ekonomide dış borç oranının yüksekliğinde, iç borçlanma ve tahvil yatırımı önemi beraberinde sunulurken, uygulamada 2022-23’te faiz ve kur patlaması bu yapıyı kırılgan hale getirdi.
- Prensip; Likidite, şeffaflık ve öngörülebilirlik; borçlanma planı yatırımcının güvendiği, öngörülebilir bir çerçeve çizdiği ve kalıcı bir senet piyasası temelinde olmalı; kamuya ve piyasalara şeffaf bir şekilde duyurulmalı.
Türkiye 2018-2025’te tahvil, döviz ve kredi mekanizmalarını kullanırken, kur ve enflasyonist baskıların arttığı dönemlerde bunların fiyat ve kur oranları sık sık oynadı ve değişti ve politika faizleri siyasi ve ekonomik gerekçelerle revize edildi.
Piyasa ve uzman analizlerinde ‘’öngörülebilirlik zayıf, finansman süre ve yapı değişken’’ ifadeleri sıklıkla geçer; bu durum tahvil, döviz ve kredi yatırımcılarının kararlarını zorlaştırdı ve borçlanma faiz primlerini artırdı.
2025’te Hazine ve OVP’dan gelen raporlar mali disiplin ve şeffaf bir borçlanma çerçevesine işaret eder; bu durum ise prensibin kısmen uyumuna yöneliktir.
- Prensip; Faiz ve vade yapısı, kırılgan ve ani şokları azaltmaya yönelik olmalı.
2018-2022 dönemi arası düşük ve sabit faiz uygulaması ile kredi genişlemesi ve kamu finansmanı önceden yapıldı; bu durum siyasi ve ekonomik ihtiyaçlara yanıt vermek adına ekonomik ve finansal riskleri artıracak bir vade, faiz kombinasyonuna öncülük etti.
2023-24’te politika faizlerindeki artışlar hız kazandı; bu süreç önceki düşük ve değişken faizle yapılan borçlanmaları ve ihracat ile ilgili ürünleri maliyetli (pahalı) hale getirdi.
2025’te yeni bir yapı çerçevesi ile ortalama faiz ve vade yapısı normalleştirme ve amortismanı korumak amacı ile yapılandırıldı; bu durum prensibin kısmen uygulanması için çabanın olduğu, ancak geçmiş dönem ısrarla uygulanan politikalar riskli yapıyı pekiştirdi.
- Prensip; Ödeme yeterliliği ve ekonomik sürdürülebilirlik; borçlanma ekonomiden sağlanabilecek gelirlerle ve kaynakla karşılaştırıldığında, ödeme yeterliliğinden ve ekonomik sürdürebilirlikten kaynaklanmamalı, aksine bu kaynakları desteklemelidir.
2018-2022’de yüksek mali genişleme ve düşük faizle kredi, ekonomik ve finans sistemini destekledi ancak; 2022-23’te kur şoku ve faiz patlaması borç ödemelerini ve kırılganlık yükünü önemli ölçüde artırdı.
2025’te bütçe üzerinde ekonomik analizlerde 2025-26’da mali disiplin ve 2026-28 yıllarında OVP’a göre borç stoku artışların daha az borçla ve daha az harcama ve faiz dışı fazla vermekle desteklenmesi hedeflenmekte. Bu hedefler gerçekçi midir? Sürdürülebilirlik ve borç ödeme kapasitesi prensipleri itibariyle 2025’te kısmen uyum için çaba gösterilmeye çalışılmaktadır.
- Prensip; Kamu borcu ve faiz servisi GSYH’ye ve dış finansman ile birlikte dengeli bir şekilde sürdürülmelidir.
2022-23’te faiz giderleri, borç stokunun artışı, ekonomideki, ekonomik ve döviz dengelerini daralttı; 2023-24’te faiz servisi ve dış borç oranlarının yükselmesi ile birlikte ekonomiyi kırılgan hale getirmişti.
OVP’da, 2026-27’de bu oranları düşürmeyi ve ekonomik dengeleri sağlamayı hedeflenmektedir. Prensiplerin uygulanması için hedef ve çaba vardır ancak 2018-2022 döneminde uyum çok zayıf olmuştur; uyum gösterilmemiştir demek daha doğru olur!
Sonuç itibariyle; 2018-2025 dönemi için Türkiye’de kamu borçlanmasının yukarıda ifade edilen prensiplerle uyumunu özetlersek; kural ve slogan düzeyinde bu prensipler dile getirilmiş ancak uygulamada zaman zaman son çareye dönüştükçe ve ekonomi kırılgan yapıya evrildikçe kurallara ve prensiplere uyum konusunda zayıflıklar oluşmuş ve göz ardı edilmiştir.